第二轮土地延包为何不能“一延了之”？

梁伟

（北京工业大学文法学部/北京社会管理研究基地）

第二轮土地承包即将到期，如何延包是农民非常关心的问题。我国有15亿多亩的农村承包地，涉及近两亿农户，第二轮土地到期后的延包政策影响重大。第二轮土地承包开始于1993年，到1999年基本完成。按照30年承包期计算，各地第二轮土地承包到期后的延包工作将在2023年开始，到2029年基本结束。

对于第二轮土地到期后如何延包的问题，党的十九大提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。中共中央和国务院于2019年11月26日发布《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，明确指出了“长久不变”的政策内涵：一是保持土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变；二是保持农户依法承包集体土地的基本权利不变；三是保持农户承包地稳定。

同一时期，部分地区已经开始第二轮土地延包的试点工作，探索第二轮土地延包的办法。结合上述《意见》和相关政策文件，很多地方将第二轮土地延包理解为“土地再确权”，即确定农户未来30年的土地权利，让农民“吃上定心丸”。部分第二轮延包试点在开展试点工作时，就是给农户换证，换句话说就是“一延了之”。

那么，第二轮土地延包能不能“一延了之”呢？

从宏观战略角度来看，“一延了之”的土地延包方式不符合我国的发展战略。土地制度作为一种国家基础性、全局性的制度，关系到整个生产关系和经济关系的安排，对于农村社会稳定和长治久安，进而对未来30年中国式现代化进程具有重要战略意义。

二轮承包期内，土地制度的适时改革很大程度上保证了农村社会和国家发展的稳定性。在二轮承包之后的很长一段时间里，我国在农村土地承包经营制度总体保持稳定的基础上持续深化土地制度改革，不仅解决了数亿农民的温饱问题和就业问题，也为我国新世纪以来的经济腾飞奠定了稳定的社会基础。随着城市化和工业化的快速推进，农村人地关系和农业经营格局正在重构，我国从2013年开始进一步深化土地制度改革，调整农村生产关系。2014年中央一号文件正式提出，“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权”，拉开了土地“三权分置”改革的序幕。“三权分置”适应了新时期农业农村农民的发展现实，一定程度上释放了农村发展活力，促进了生产力的提升。第二轮土地延包作为农村改革的一个重要节点，同样承担着调整农村生产关系、维持农村社会稳定的基本职能，也应当结合实际作出针对性部署。第二轮土地延包“一延了之”，不利于解决时期的“三农”问题，反而有可能埋下不稳定隐患。

第二轮土地延包又不同于一般意义上的土地制度改革。党的十九大对全面建成社会主义现代化强国作出了战略部署，总的战略安排是分两步走：从2020年到2035年基本实现社会主义现代化；从2035年到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。也就是说，未来30年是要非常重要的时期，决定了我国能否实现社会主义现代化和中华民族的伟大复兴。也因此，第二轮土地延包必须为今后30年的农业农村农民发展奠定基调。很显然，第二轮土地承包期内的土地制度安排和土地权能设置，逐渐落后于时代发展的需要。

中国式现代化进程可以分为两个阶段：2020-2035年是第一阶段，重点在城市，在科学技术和高新产业，加速产业升级，实现从“中国制造”到“中国创造的”转型，赶超欧美国家是核心任务。

在这一阶段，农业和农村的关键是保底，要为那些相对弱势的群体提供基本保障，比如无法进入劳动力市场的中老年人、弱势人群、进城失败的返乡农民等。土地承包关系保持稳定就可以为农民提供退路，就可以为中国式现代化提供安全阀。

2035-2050年是第二阶段，重点在乡村，届时工业化和城镇化进程进入后期，绝大多数农民已经进城，农民问题已经基本解决，因此如何在“保持土地承包关系稳定并长久不变”的基础上，进一步调整生产关系进而解放生产力，对于实现农业农村现代化、实现乡村振兴意义重大。在这个意义上，第二轮土地延包也应当为2035年后的农业农村现代化留足调整空间。

从基层实际来看，“一延了之”并不符合基层需求。二轮承包期内，农村积累了许多问题，这些都是农民急难愁盼、亟需解决的。

一是土地确权的问题。一些地方将第二轮土地延包理解为“土地再确权”，确定未来30年的权利。即便这种理解成立，仍然存在两个问题：

第一，土地确权的依据是什么，二轮承包时的人地结构，还是2014年土地确权时的人地结构，抑或是第二轮土地延包时的人地结构。如果第二轮延包“一延了之”，大抵是在二轮承包的基础上再次确权。问题是，二轮承包以来，农村土地的位置和面积均发生了一定变化，尤其是实施过土地整治、高标准农田建设项目、调整过土地的地方，承包地的位置和面积都与二轮承包时有较大差别，“一延了之”并不符合现在的土地格局。

第二，土地如何确权，确权确亩确地还是确权确亩不确地，抑或是确权不确亩不确地？如果说按照确权确亩确地的方式进行确权，不少地方缺乏操作条件。东部地区实施过高标准农田建设的地方，已经采取“确权确亩不确地”的方式进行土地确权，并且已经将土地经营权流转出去。部分进行集体经济产权改革的地方，已经完成了“资源变股权、资金变股金、农民变股民”，承包地已经由集体统一整理并且流转给了新型经营主体，同样不存在确权确亩确地的条件和必要性。对于这些情况，“一延了之”同样不能获得农民认可。

二是土地调整的问题。按照中央政策文件，第二轮土地延包的基本原则是“增人不增地、减人不见地”，严格控制土地调整。自二轮承包以来，农村原有的土地承包关系已经维持近30年，承包户及其家庭成员也发生了较大变化，绝大多数家庭都存在新增人口、减少人口或增减人口并存的情况，部分家庭还成为了消亡户、征地拆迁户。

按照基层干部的说法，大约是三个“1/3”，即增人的户占1/3，减人的户占1/3，不增不减的户占1/3。东部地区某二轮延包试点村民小组共有承包户25户，其中增人9户，减人7户，人口无变化户9户，大致与基层干部的说法相吻合。在承包户之外，该村民小组还新立了3个户头，均是因婚嫁导致无地。在消亡户方面，基本上每个村都有此类情况，主要包括绝户的承包户和举家进城的承包户。绝户的承包户主要是五保户，五保老人去世以后，承包地大多依照地方习俗给了五保户的侄子。举家进城的承包户不再是集体经济组织成员，最新的《土地承包法》规定，“承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权”。

最后是征地拆迁户，城镇郊区和东部发达地区普遍存在征地拆迁的情况。征地拆迁户已经享受了土地征收带来的利益补偿或社会保障，这部分农户如何参与二轮延包，集体经济组织要不要给这类承包户调整土地，这些都是悬而未决的问题。正是由于上述问题的存在，第二轮土地延包更应当坚持“大稳定、小调整”的原则，通过小调整来化解二轮承包期间形成的难题。

三是土地细碎化的问题。二轮承包时，农村人口仍然高度依赖土地，土地按照远近肥瘦均等化分配，最终形成了每户数块田甚至几十块田的情况，细碎化问题十分严重。中部某丘陵地区农业县，耕地面积为土地块数达 1088230 块，平均每块地面积约为 0.9 亩，户均接近9块。在农业现代化进程中，土地细碎化已经成为制约农业发展最主要的障碍。

一方面，当前时期农业经营主体多为中老年人，土地细碎化增加了他们的劳动量，同时也影响了农业机械作业的效率。另一方面，随着农村劳动力逐渐退出农业生产，土地流转和农业规模经营快速发展，细碎化土地格局一定程度上减缓了上述进程，不利于解放生产力。如果说第二轮土地延包“一延了之”，土地细碎化格局就无法打破。与之相反，第二轮土地延包过程中，更应当探索解决土地细碎化的办法，比如探索土地权能调整、经营权流转和地块小调整等多元形式。

四是自愿有偿退出承包地的问题。最新的《土地承包法》第二十七条提出，“承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方”，2019年出台的《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》也提到了自愿有偿退出承包地的问题。愿意退出承包地的农户，主要是举家进城的农户，他们完全在城市扎了根，不再需要农村的土地，他们退出承包地有利于在村农户发展。显然，随着越来越多的农民进入城市，承包户退出承包地的情况将会越来越多。对于这种情况，第二轮土地延包过程中应当给予政策回应，而不是“一延了之”。

五是土地承包经营权管理的问题。当前，土地流转已经成为中国农业现代化的重要内容之一。据统计，2020年中国的土地流转率已经达到了34%。从实地调研情况来看，东部发达地区和中部地区的土地流转率只高不低。发达省份部分县市的土地流转率已经达到80%以上，中部地区一些省份的土地流转率也达到了40%以上。预计未来数年，土地流转比例将进一步提高。

随着土地流转的加速，承包地的产权关系将更加复杂，承包地管理将更加困难，如何实现集体土地所有制，充分发挥所有权、承包权和经营权的功能和整体效用，形成完善且有效的三权分置政策体系，对于基层来说是一个不小的挑战。与此同时，当前时期的土地流转大多偏向于规模经营主体而排斥小农户和中农等弱势群体，为了保护“真正的农民”不被土地流转的洪流所吞噬，第二轮土地延包应当做好顶层设计。

综合上述两个方面的讨论，第二轮土地延包应当直面国家发展和农村基层的现实问题，在保持土地承包关系稳定并长久不变的总方针之下，探索缓减“三农”问题、保持农村社会长治久安的做法，为下一个30年的发展奠定坚实基础，而不是简单的“一延了之”。（首发腾讯新闻）